В России земельный вопрос испокон веку кардинально влиял на исторические судьбы страны, с неумолимым постоянством обостряясь в переломные эпохи. И сегодня в очередной раз он стал камнем преткновения. Многое удалось реформаторам последнего призыва: сходу смели прежний общественный строй, лихо протолкнули приватизацию. А вот на земельном вопросе споткнулись, и до сих пор эта наиважнейшая проблема остается до конца нерешенной.
В этих условиях перед "Отечеством" стоит задача не только сформулировать свою позицию по коренной проблеме, но и предложить приемлемые для большинства населения страны принципы ее решения. В "гамлетовском" варианте - "продавать или не продавать?" - задача, на мой взгляд, представляется неразрешимой. Такая постановка проблемы лишь усугубляет противоречия, поскольку у сторонников каждой из полярных точек зрения - своя несокрушимая правда.
Необходим крупный компромисс, который учел бы традиции страны, "особость" земли как духовной, нравственной категории, неразрывно связанной с национальной культурой. Надо осмыслить мировые тенденции землепользования и, конечно, реалии современной России. Наконец, не обойтись без определенного "запаса прочности", который напрямую связан с проблемой продовольственной безопасности страны.
В истории земельного вопроса в России, возможно, наибольший интерес представляет ее региональный аспект, поразительная территориальная неоднородность земельных отношений, вполне естественная для огромной страны, веками прираставшей землями, племенами и народами.
Эта неоднородность впечатляюще проявилась в том конфликте между хуторянином и общиной, который пыталась разрешить столыпинская реформа. Полезно вспомнить, что хуторское движение пришло в Россию из Царства Польского и распространялось главным образом в западных и южных губерниях, входящих сегодня в состав Украины, Белоруссии, прибалтийских республик. По мере продвижения на север и восток желание крестьян выделиться из общины заметно убывало: в Ярославской губернии только 1 процент хозяев вышли на хутора, в Костромской - 0,6, в Вологодской - 0,1, а в Архангельской губернии - и вовсе 0,0 процента. Вспомним, что русский Север практически не знал крепостничества, там жили черносошные и монастырские, а впоследствии государственные крестьяне. Суровые края вынуждали селиться кучно, общиной.
Столыпин задался целью распространить опыт хуторского расселения на всю Россию. Насаждавшаяся административными мерами реформа продвигалась с огромными трудностями, во многих местах встречая активное сопротивление общины. Но исторический ее итог оказался поистине судьбоносным. Крестьянская земля пошла на продажу, беднейшие деревенские слои пустили в оборот последний родовой капитал. Они рвали кровные узы, связывавшие их с землей, и уходили в крупные города, зачастую превращаясь в тех люмпенов, которые сыграли особую роль в трагических событиях 1917 года.
Столь же радикальной, игнорировавшей вековые традиции была и всеобщая коллективизация, сопряженная с постоянным "выдаиванием" деревни досуха ради индустриализации, нужд фронта, а затем - восстановления страны. Сталин безжалостно "пустил под колесо истории" часть крестьянства, превратив ее в армию лагерных невольников. Для сельского хозяйства последствия оказались плачевными.
Уроки истории не были учтены и на переломе 90-х, когда реформаторы ударились в другую крайность и принялись по-большевистски повсеместно, без учета региональных особенностей, насаждать фермерство, круша коллективные хозяйства. Они и знать не хотели, что во многих местах колхозы крепко прижились, и на повестке дня стояла совсем другая задача: избавить их от опеки властей, превратив в вольные сельхозартели, хозяйничающие на рыночных началах.
Острые противоречия по земельному вопросу возникают еще и в связи с тем, что сегодня 80 процентов населения России составляют горожане. И если раньше всенародные опросы отражали точку зрения тех, кто работал на земле, то теперь опросы относительно судьбы сельхозугодий объективно выражают мнение людей, привыкших жить среди асфальта. В России корни культуры неразрывно связаны с крестьянским бытом, с традициями землепользования. В полной ли мере осознают это жители крупных городов?
Скажем, если опросить москвичей, то большинство, наверное, проголосует за полное превращение Подмосковья в садово-огородные участки. А где-нибудь на черноземах, наоборот, большинство захочет перепахать дачные участки в единый зерновой и сверхдоходный клин. Как найти общий всероссийский знаменатель? Правильно ли решать этот вопрос по принципу "чья возьмет"? Но и проводить референдум по земельному вопросу лишь среди селян, без учета мнения городского населения, как это предлагают некоторые, не только неразумно, но и опасно. Такой путь способствовал бы разогреву сепаратистских настроений.
Сегодня в мире обозначились две главные концепции земельных отношений. Первая именуется "эволюционной социализацией землевладения" и широко распространяется в США, в Западной Европе, а также в Китае и Вьетнаме. Ее суть сводится к тому, что права земледельца все более целенаправленно укладываются в функции землепользователя, собственника плодов и урожая. Как известно, эффективность аграрного производства в вышеназванных странах неуклонно возрастает, и считается, что происходит это именно на основе новой концепции земельных отношений, стимулирующей "зеленую революцию".
В США землю можно взять в аренду максимум на пятнадцать лет, а продлен срок землепользования может быть лишь в том случае, если фермер улучшил или, во всяком случае, не ухудшил обрабатываемый клин. Нетрудно понять принципиальные различия нашего псевдолиберального и американского подходов. У нас почему-то нередко считается, что хорошо работать с землей будет только ее собственник. В США наоборот: относительно короткие сроки аренды заставляют арендатора заботиться об улучшении земли, ибо это - главное условие продления договора.
Суть второй концепции состоит в расширении частной собственности на землю. Этим путем движутся арабские, латино-американские, африканские страны, а также некоторые государства, образовавшиеся после распада СССР. И экономическая динамика аграрного производства здесь иная: если полвека назад, например, арабские страны удовлетворяли свои потребности в продовольствии на 80-95, то сегодня - лишь на 40-70 процентов.
Дать целостную картину наших, российских реалий земельных отношений не представляется возможным, поскольку ее просто не существует. Противоречивость законодательных актов, бесконечные поправки к поправкам создают хаос, в котором вольготно чувствуют себя люди недобросовестные. В сфере земельных отношений творится настоящий беспредел.
Пахотные земли, переданные в собственность для ведения фермерского хозяйства в начале 90-х, во многих случаях не работают, зарастают кустарником и, по существу, полностью выбыли из хозяйственного оборота. На то есть немало причин, в первую очередь экономических, но не в последнюю - и корыстных.
Кредиты, полученные для становления фермерских хозяйств, нередко тратились на покупку легковых автомобилей, а вовсе не на приобретение сельхозтехники. Практически повсюду игнорировалось требование предоставлять землю для ведения фермерских хозяйств только лицам, имеющим аграрное образование и опыт работы в сельском хозяйстве. Пашню получал всякий, кто изъявлял желание. Во многих местах срединной России землю под фермерские хозяйства в первую очередь брали не коренные жители, а переселенцы из Средней Азии. При этом некоторые из них использовали деревню лишь в качестве транзита: на фермерские кредиты они приобрели для своих детей квартиры в крупных городах.
Судьба земли складывалась драматично. Через два-три года районные власти попытались в отдельных случаях изъять ее у хозяев под предлогом прекращения деятельности фермерских хозяйств. Но не тут-то было: посыпались исковые заявления в суды, которые в массовом порядке отменяли решения местных органов, и случаи, когда сельхозугодья вернулись бы в районные фонды, практически неизвестны.
Упорство цеплявшихся за даром полученную землю, объяснялось просто. В то время остро стоял вопрос о разрешении купли-продажи земли, и в случае его положительного исхода кое-кто мог бы "содрать вторую шкуру с одного барана". Но, возможно, главное заключалось в том, что первые пять лет после "выхода на хутора" владельцы пахотных угодий освобождались от всех налогов. Иначе говоря, если вместо возделывания пашни или выращивания скота они плели лапти, то все равно налогов не платили.
Однако в последнее время ситуация стала меняться. Срок освобождения от налогов подошел к концу, и в местные органы посыпались заявления несостоявшихся фермеров с просьбами принять землю назад, то есть освободить их от налогов на землю. Районные департаменты землепользования просьбы удовлетворяют, сопровождая свое согласие оговоренным законом требованием: землю надлежит вернуть в том состоянии, в каком она передавалась под фермерское хозяйство. Но не тут-то было! Пашня заросла, на ее окультуривание нужны большие средства, которых нет ни у "фермеров", ни у районных властей. И теперь у земли уж точно нет хозяина! Вдобавок, пашня и сенокосы выведены из оборота...
Этот тупиковый беспредел дополняется различными махинациями, которые быстро развиваются в благодатных условиях законодательного вакуума. Суть многих из них удивительно проста. "Фермер", запустивший свою землю, сдает ее в аренду стороннему лицу. Этот арендатор составляет липовый проект обустройства некой фермы, легко получает под этот проект банковский кредит (почти наверняка с так называемым "откатом") - и был таков! Через эту лазейку утекает немало бюджетных средств, отпускаемых на развитие фермерских хозяйств.
В некоторых местах, на базе трансформированных в акционерные общества колхозов и совхозов стали активно возникать совместные предприятия с участием городских заводов и фабрик. Войдя в долю с аграриями, городской акционер тоже получает пятилетнее избавление от уплаты налогов, причем по линии своей основной деятельности. И эта огромная "экономия" многократно перекрывает мизерные расходы на создание уставного капитала. Когда пятилетние льготы заканчиваются, завод об аграрном партнере забывает и заключает аналогичную сделку с другим простофилей.
Печальный итог у всех махинаций один: идет постоянное ослабление аграрного сектора, пашня сужается подобно шагреневой коже, поголовье скота неумолимо убывает, и дальше такое положение нетерпимо. Поэтому в некоторых регионах решили пойти своим путем и начали принимать областные законодательные акты, допускающие куплю-продажу товарной земли.
Наиболее известным стал саратовский эксперимент, который я, безусловно, приветствую. Но хочу особо подчеркнуть: приветствую именно в качестве эксперимента; в нем пока что много неясностей. Саратовские земельные аукционы дали противоречивую картину. Земля продавалась как бы скопом, без разделения на городскую и сельскую. В результате две-три сотки под бензоколонку или придорожный ресторан шли по хорошей цене, зато спроса на пашню практически не было, и отдавали ее за бесценок - чуть ли не по 5 долларов за гектар. При таких символических ценах требование целевого использования сельскохозяйственных угодий не имеет абсолютно никакого значения: заплатить 500 долларов за поле в сто гектаров "на всякий случай", впрок, даже с риском через пару лет потерять их, отважатся многие. Ведь выигрыш может оказаться поистине баснословным, - вдруг здесь найдут газ, нефть или решат проложить автодорогу?
Пахотные земли, продаваемые за бесценок, не имеющие четкой кадастровой стоимости, не облагаемые солидными налогами, - это еще и великий соблазн для тех зарубежных кругов, которые из конкурентных или геополитических расчетов хотели бы вывести из оборота значительную часть российской пашни. В таких условиях при свободной купле-продаже товарной земли появляется возможность через подставных лиц изъять из хозяйственной деятельности сотни тысяч, миллионы гектаров, а в конечном итоге - поставить под угрозу продовольственную безопасность России. Не учитывать этой - пусть даже теоретической - возможности мы не вправе. Речь идет о судьбе страны.
Саратовский эксперимент тем и хорош, что позволяет увидеть, как будет на деле срабатывать земельное законодательство, и в случае необходимости внести в него необходимые поправки. Кстати говоря, таким же путем пошли и в Москве, где участки в пределах городской черты пока не продаются, а лишь сдаются в аренду. Однако правительство Москвы решило провести крупномасштабный эксперимент по купле-продаже земли в Зеленограде, и уже по его итогам предпринимать дальнейшие шаги.
Земельный вопрос столь важен, своеобразен и противоречив, что здесь можно продвигаться вперед лишь через экспериментальную апробацию тех или иных законодательных вариантов. Именно это позволит с максимальной полнотой учесть местные особенности.
В этом и заключается суть подхода "Отечества" к проблеме купли-продажи сельхозугодий, которую необходимо решать как можно скорее. Но поскольку сделать это можно лишь через принятие Земельного кодекса, то именно здесь и открывается возможность для компромисса.
Право принятия конкретных законодательных актов, регулирующих куплю-продажу товарной земли, следовало бы передать субъектам Федерации. Это лучше всего соответствовало бы характеру земельных отношений в России. Из Центра невозможно установить единый порядок землепользования общий для всей необъятной страны: слишком разнообразны исторические, демографические, экономические и прочие условия, сложившиеся в регионах. Было бы не только целесообразно, но и в высшей степени справедливо, правильно по существу, если бы из проекта Земельного кодекса проблема "продавать или не продавать?" была изъята вообще, а этот вопрос - передан на усмотрение региональных законодателей. Такой подход устранил бы последнее, главное препятствие на пути принятия Кодекса. А это в свою очередь позволило бы, наконец, получить прочную законодательную базу по всему комплексу земельных отношений.
Вторым составным элементом компромисса должны стать такие статьи Кодекса, которые создавали бы солидный "запас прочности", не позволяли бы спекулятивной практике жизни обходить местные законодательные нормы, более того, регламентировали бы сам процесс принятия решений о купле-продаже товарной земли на региональном уровне. А если говорить в целом - надежно гарантировали бы продовольственную безопасность России.
Некоторые такие статьи уже заложены в проект Кодекса. В частности, речь идет о невозможности покупки земли иностранцами, об особых строгостях при переводе земель из одной категории в другую и так далее. Но, возможно, следовало бы усилить эти "поправочные коэффициенты", согласующие законодательные нормы и реалии жизни, чтобы создать прочный заслон злоупотреблениям. Именно такой двуединый подход - принятие решений о купле-продаже земли на местах в сочетании со строгими общероссийскими законодательными нормами, регламентирующими и обусловливающими процесс купли-продажи, - мог бы лечь в основу современного русского компромисса по земле.

В начало

---

ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

"Минные поля" для Президента